INLEDNING till historiken över civila lokala och regionala myndigheter


Denna redogörelse för den lokala och regionala förvaltningens utveckling och arkivbildare har sitt ursprung i ett projekt som i början av 1990-talet formulerades av dåvarande landsarkivarierna. Riksarkivet hade kommit en bit på väg med sin beståndsöversikt, och man kände behov av att få ett motsvarande hjälpmedel för de regionala arkivinstitutionerna. Landsarkiven har till större delen likartade bestånd från statliga myndigheter, och det föreföll därför lämpligare att göra en allmän översikt över de regionala och lokala arkivbildarna än att varje landsarkiv utarbetade en egen. De olika myndighetstyperna fördelades mellan landsarkiven men sedan kom arbetet aldrig igång.

Kunskapen om de lokala och regionala statliga myndigheternas arkivbestånd behövs för att kunna bedriva en god forskarservice. De forna lärda arkivarierna - de som hade allt i huvudet - pensioneras, och de yngre som efterträder har visserligen lärt sig mycket om IT-problem, men de kan inte den gamla förvaltningen. Nya arkivarier inom det statliga arkivverket får dessutom sällan den hårda träning i allmän beståndskännedom som man fick på 1960-talet genom tjänstgöring i forskarexpedition. Specialisering har blivit nödvändig, men ingen får tillräcklig tid att tränga in i de gamla bestånden eller lära sig hur samhället har fungerat under tidigare århundraden.

Denna historik är tänkt som ett hjälpmedel för arkivinstitutioner, främst de som förvarar lokalt och regionalt material från offentlig förvaltning, dvs landsarkiven och de större kommunala arkiven. Men även vid arkivinstitutioner i Stockholm torde den kunna vara användbar, i den mån man behöver kunna upplysa om offentlig förvaltning och dess arkivbestånd utanför huvudstaden. Dessutom kan studerande i arkivkunskap här kan hitta en genväg till beståndskännedom.

Boken handlar om regionala och lokala arkivbildande myndigheter och institutioner. Ovanför dessa finns oftast en central myndighet, som numera inte alltid är placerad i Stockholm, vilket nästan alla centrala ämbetsverk var till 1960-talet. De centrala myndigheterna nämns i texten, eftersom det kan vara viktigt att veta var lokala ärenden kan ha hamnat vid överklagande eller varifrån lokal verksamhet styrts, men för närmare upplysningar om dem hänvisas till Riksarkivets beståndsöversikt. Riksarkivet är arkivmyndighet för centrala civila statliga ämbetsverk oberoende av var i landet de ligger. Moderna centrala verk, som inte hunnit leverera handlingar till Riksarkivet, får sökas via Statskalendern. På den militära sidan finns inte någon liknande uppdelning, eftersom Krigsarkivet varit arkivmyndighet för både lokala och centrala militära myndigheter. Krigsarkivet har beskrivit sina myndigheter i en egen del.

Projektet var från början tänkt att enbart omfatta statliga myndigheter. När jag fick möjlighet att arbeta med det från sommaren 1994 inom ramen för en nyinrättad arkivlektorstjänst vid Riksarkivet, fann jag det nödvändigt att ta med även kommunala myndigheter, eftersom många verksamheter flyttat mellan den kommunala och statliga sfären. Gränserna mellan kommunalt och statligt var dessutom inte så fasta förr i tiden. Det finns också en del enskilda arkivbildare med offentliga uppgifter som borde tas med t ex hushållningssällskap. Utan dessa enskilda samt de kommunala arkivbildarna hänger en del av den statliga verksamheten i luften. Många verksamheter har startat genom enskilda eller kommunala initiativ och antingen blivit förstatligade på 1930-talet eller inordnats under statlig kontroll. I en del fall har verksamheterna återgått till enskilda eller kommunala sektorn under 1900-talets slut. Det finns också verksamheter som alltid betraktats som statliga men haft starka kommunala inslag t ex de gamla domstolarna.

Jag går inte in på diskussionen om vad som är statligt och kommunalt, utan det viktiga har varit att försöka beskriva hur det fungerade för att vägleda forskare och andra intresserade till arkivbestånden. Det är ibland en slump under vilken beteckning eller var man hittar arkiv, även om den geografiska principen varit klar. De gamla kommunarkiven ligger hos nuvarande storkommun, de lokala och regionala statliga arkiven hamnar på det landsarkiv, där länet ingår i landsarkivdistriktet. Landstingsarkiven omfattar också länet, och landstingsarkiven tar hand om de gamla länslasaretten, men det kan vara mer osäkert var de forna statliga mentalsjukhusens arkiv hamnar. Hushållningssällskap och många folkhögskolor betraktas som enskilda arkivbildare och därmed är det ovisst var arkiven förvaras. För att komma fram till rätt arkivinstitution kan det därför vara lämpligt att använda andra hjälpmedel än denna redogörelse.

En första version av den lokal/regionala administrationshistorien har gjorts alfabetiskt, som en uppslagsbok, och den har lagts in på cd-skivan Den Nationella Arkivdatabasen (NAD-skivan) som säljs genom Riksarkivet. NAD-skivan kom ut i en första version 1996 och uppdaterades 1999. NAD-skivan innehåller beståndskataloger från arkivinstitutioner, arkivförteckningar m m.

Den alfabetiska versionen var skriven direkt för bildskärm, och trots många hänvisningar gick det inte att få riktigt sammanhang mellan myndigheterna. Eftersom projektet från början gällde en bok, fortsatte jag att bearbeta materialet för en sådan, och då uppstod behovet av att sakindela arkiven. Kategorisering och numrering av statliga och enskilda arkiv hade tidigare gjorts. Den statliga har gjorts av landsarkivarie Jan Dahlin i Lund, och det siffersystem han använde har förts in i den alfabetiska versionen på NAD-skivan som ett sökbegrepp. Nu kom önskemål om att använda samma system på de kommunala arkiven. Men det gick inte att använda de statliga kategorierna på de kommunala arkiven, och därför delade jag in de kommunala arkiven efter verksamheter. Den indelningen visade sig användbar även på statliga och enskilda arkiv. Det är verksamheter som har funnits inom offentlig sektor under århundraden, även om några nya tillkommit under 1900-talet. Det är alltså väl etablerade begrepp som jag använt för att dela in den civila förvaltningshistorien i kapitel.

Varje form av indelning utom en rent alfabetisk eller kronologisk kan givetvis kritiseras, och det blir alltid gränsfall. I de fall en arkivbildande myndighet passar in i olika verksamhetsområden har jag tagit med dem på båda ställena, men i regel har problemet kunnat lösas med hänvisningar mellan kapitlen. Eftersom knappast någon sträckläser en sådan här historik utan använder den för att slå upp ett område, som verkar aktuellt för det material som söks, har jag varit frikostig med hänvisningar.

Dessutom har jag försökt placera verksamhetsområden i en kronologisk ordning för att visa hur förvaltningen utvecklats. Någon exakt kronologi kan det dock inte bli. Några företeelser har medeltida rötter och myndigheternas verksamhet startar inte med någon förordning ett visst år. Ibland är det fråga om gamla verksamheter som först långt fram i tiden blir föremål för statens intresse; då har jag placerat dem i det århundrade där detta intresse blir markerat genom att myndigheter inrättas för att sköta uppgifterna.

Domstolar och fängelser är uråldriga företeelser liksom skatteindrivning, även om arkivbestånden inte är så gamla, och därför har de placerats först. Medeltidens domare och fogdar skulle inte känna igen sig i dagens tingsrätter och skatteförvaltning men de sysslade faktiskt med samma saker. Krigsmaskinen är lika gammal som skattmasen, men jag har bara nämnt enstaka militära arkiv som har nära samband med de civila arkivbildare jag behandlat t ex folkbokföring och sjukhus.

Uppbyggnaden av svensk förvaltning sker under 1600-talet och grunden läggs av Axel Oxenstierna. Länsprincipen som då infördes har hållit sig sig i över 300 år, liksom trestegsprincipen, dvs förvaltning på central, regional (=läns) och lokal nivå. Under de sista 100 åren har den lokala nivån ofta blivit kommunal. Nu i det slutande 1990-talet har trestegsprincipen frångåtts inom statlig förvaltning. Många centrala verk skapas utan regionala eller lokala självständiga myndigheter under sig; man har i stället utlokaliserade kontor, som organisationsmässigt ingår i centralmyndigheten. Den lokala statliga nivån är nästan borta, eftersom lokala myndigheter har gått upp i länsmyndigheter t ex inom skatteverket och polisen. Den lokala nivån är numera helt kommunal. Den regionala är däremot statlig. Landstingen har aldrig haft någon överordnad funktion visavi länets kommuner. Men den regionala nivån har nu en tendens att omfatta flera län. Det har börjat i Skånelän och Västra Götlands län, där landstingen också lagts samman till regioner.

Den svenska statliga förvaltningsmodellen innebar från början mångsyssleri. Landshövdingen från 1635 och hans underlydande tjänstemän ute i länet, kronofogdar och länsmän, hade delvis samma uppgifter, fast distrikten blev mindre ju längre ner man kom i hierarkin. Specialiseringen är ganska sen. Den tillhör framför allt 1900-talet, ökade med den starkt utvecklade byråkratin under andra världskriget och fortsatte sedan. På 1990-talet, när specialistmyndigheterna kommit alltför långt bort från människorna, börjar man inrätta medborgarkontor för att vägleda i myndighetsdjungeln. Idag är det väl ingen som tänker på att landshövdingen ursprungligen tog hand om alla upptänkliga små och stora bekymmer som länets invånare kunde ha. De kommunala myndigheterna har med tiden också blivit specialiserade. På 1800-talet hade kommunalstämmans ordförande hela verksamheten i sin hand.

Förändringsvinden har blåst stark sedan mitten av 1960-talet - den började redan med kommunsammanslagningen 1952. Men det har dock gått att följa utvecklingen, vilket för arkivsidan är viktigt, eftersom den gällande teorin, proveniensprincipen, bygger på att man identifierar arkivbildaren och håller samman arkivbeståndet under arkivbildarens namn och verksamhet. Det går fortfarande att göra så, när en definierad arkivskapande myndighet ansvarar för de uppgifter som sedan flyter omkring i olika datoriserade informationssystem. Så länge bara en handläggande myndighet kan påverka och ändra uppgifterna, kan man hålla kvar proveniensprincipen. Men när alla arbetar i mer eller mindre tillfälliga projekt och många kan påverka innehållet t ex i en databas, har vi hamnat i en värld, där de gamla reglerna för pappersbaserade arkiv inte håller. Fram till c:a 1990 innebar datorisering av offentlig förvaltning i regel att pappersmängden ökade, men nu har tendensen vänt, och 1990-talet blir då en lämplig slutpunkt för en skildring av den gamla förvaltningen.

Slutåren är litet olika för olika verksamhetsområden. För kommunerna blir 1991 en naturlig gräns, eftersom den fria nämnd- och styrelsebildningen från 1992 gör det omöjligt att därefter ge en generell bild, även om de kommunala verksamheterna fortfarande är desamma. Vid mina studier av kommunala arkiv i olika delar av landet har jag annars fäst mig vid hur likformig utvecklingen av arkivbildande myndigheter varit. Det beror inte bara på att staten utfärdat regler för vilka kommunala myndigheter som måste finnas utan samhällsutvecklingen har tvingat fram lösningar på olika problem ungefär samtidigt. Städer och andra tätorter leder den kommunala utvecklingen, och Stockholm har i många fall prövat lösningar som sedan blivit allmänna över landet.

För de statliga myndigheterna har regionaliseringen och bolagiseringen av flera verksamheter i början av 1990-talet också skapat en naturlig gräns. De statliga bolagen faller utanför offentlighetslagstiftningen och därmed utanför arkivlagen, medan däremot de kommunala bolagen ska följa kommunens arkivreglemente. Kommunal förvaltning och kommunala bolag löper alltså parallellt. Det är anledningen till att en del kommunal bolagsverksamhet finns med i texten, medan jag avslutat statliga verksamhetsområden då bolagiseringen kommer.

De statliga myndigheternas distrikt anges bara då de utgörs av flera län, och alla distriktsförändringar har inte tagits med. Distrikt som bygger på socken, härad eller län redovisas i regel i landsarkivens arkivförteckningar, som ju kommer att finnas på NAD-skivan.

En stor del av den statliga arkivbildningen bottnar i förvaltningsreformerna under 1600-talet. Då såg inte Sverige ut som det gör idag, men jag har utgått från landets nuvarande gränser. Förvaltningen i Finland och i de forna svenska områdena runt Östersjön behandlas alltså inte. En del tidiga regionala organ som fogdelänen, som fanns före länsstyrelserna, har efterlämnat arkiv som förvaras på Riksarkivet (landskapshandlingarna). Eftersom de torde behandlas i Riksarkivets beståndsöversikt, har de inte tagits med här. Men i några fall har arkiven efter yngre regionala organ hamnat på Riksarkivet tillsammans med det centrala verkets handlingar, och sådana myndigheter är omnämnda. Ibland finns det enbart spår av lokal och regional verksamhet i den centrala myndighetens arkiv, och några sådana har jag också uppmärksammat.

På 1700-talet började staten ägna sig åt nya områden som lantbruk och sjukvård, handel och industri. Givetvis fanns dessa verksamheter tidigare, men statliga myndigheter lade sig inte i vad bönderna odlade eller hur man behandlade sjuka. Andra gamla områden som sjöfart och vägar fick också mer uppmärksamhet under 1700-talet. I flera avsnitt har jag tagit med utdrag ur 1734 års lag för att visa hur detaljerat man reglerade t ex fiske, skog och vägar. Däremot har jag inte gått tillbaka till Kristoffers landslag, som trycktes 1608 och gällde till 1736. Landslagen hade inte så mycket att göra med uppbyggnaden av lokal och regional förvaltning. 1734 års lag har däremot i vissa avseenden gällt långt in på 1900-talet.

Under 1800-talet ökar intresset för sociala frågor och det kommer myndigheter för skola, hälso- och fattigvård. Det är början till det svenska utbildnings- och välfärdssamhället, även om skolor och fattigvård fanns långt tidigare. Mitt i denna utveckling tillkommer kommuner och landsting från 1863, och därmed börjar man skilja bättre på statlig och kommunal verksamhet. Det fanns kommunal verksamhet långt före 1863, särskilt i städerna där borgerskapet beslutade och förvaltade genom egna valda organ. Men även sockenstämman på landet hade en stor kommunal verksamhet. Många av de gamla kyrkliga organen sysslade med sådant som sedan betraktats som kommunalt, men som före 1863 helt enkelt var gemensamma problem som invånarna, i synnerhet de med ekonomiska resurser, måste lösa.

Jag har samlat allmän utbildning för barn och ungdom i ett särskilt kapitel, medan yrkesutbildning knuten till ett speciellt verksamhetsområde behandlas tillsammans med detta, t ex lantbruksutbildning i kapitlet Lantbruk och skogsskolor under Skogsbruk, vårdutbildning under Sjuk- och hälsovård etc. Till 1800-talet har jag också fört de tre kommunikationsverken: posten, järnvägen och telegraf/telefon. Posten inrättades visserligen redan på 1600-talet, men postverket tillhör 1800-talet. Polisen har placerats under 1800-talet, därför att det är då man bygger upp ett polisväsen i städerna och får en mer professionell kår.

Vissa verksamhetsområden är klart 1900-tal, t ex myndigheter som sysslar med arbetsmiljö och arbetsmarknad, bostäder, civilförsvar, energi, luftfart, internadministration, kultur och fritid. Även om det fanns statligt och kommunalt stöd till kultur före 1900-talet, sattes det inte i samband med myndighetsutövning i större skala. Några 1900-talsföreteelser som rättshjälp, frivård, ungdomsfängelse och studiestöd har brutits ut från de "gamla" områdena domstolar, fängelse och skola, därför att de hör samman med 1900-talets tankevärld. Redan i mitten av 1800-talet fanns det många enskilda personer och föreningar som uppmärksammade "samhällets olycksbarn" och ville ordna hjälp och rehabilitering speciellt för unga, men myndigheter inriktade på barn och ungdom tillhör 1900-talet.

Myndigheternas uppkomst och utveckling har samband med mentaliteten, och deras arkiv speglar därför en tankeutveckling. Lagar tillkommer inte förrän det finns en opinion för dem, och arkivbildande verksamheter är ofta knutna till politiska beslut. På 1600-och 1700-talet hade det varit otänkbart att inrätta myndigheter för att stävja alkoholism.

Prästen och grannarna skötte den sociala kontroll som ansågs nödvändig - det blev dryga böter för den som uppträdde berusad i kyrkan (1734 års lag) och alla skulle gå till kyrkan. Men i början av 1900-talet hade denna form av kontroll minskat samtidigt som nykterhetsrörelsen länge bearbetat opinionen, och då kunde man skapa myndigheter för att främja nykterhet.

Man har sedan länge observerat den stora reformperioden under 1930-talet och andra världskriget - det är ju också då som de statliga arkiven börjar öka kraftigt i omfång och gallringen blir ett ofrånkomligt problem. Men jag har fäst mig vid mängden av reformer under 1900-talets första decennier, dvs den period som i historieböckerna dominerades av kampen om rösträtten och parlamentarismen. När man tittar på 1900-talets första decennier ur förvaltningshistorisk synpunkt, är det en mängd reformer som kommer utan några större politiska kontroverser. Det konservativa etablissemanget hade ingen motvilja mot sakliga reformer, som betydde mycket för många enskilda människor. Förmodligen gjordes många av förändringarna i gammal brukspatronanda "vi vet bäst hur folk bör ha det" men för medelsvensson (som då inte var uppfunnen) måste det ha blivit en stor skillnad. 1930-talet åstadkom en överflyttning av enskilda och kommunala verksamheter under viss statlig kontroll till den statliga sfären. Man ändrar överbyggnaden, men basen fanns där tidigare.

Den gamla svenska offentliga förvaltningen var i teorin centraldirigerad men i praktiken starkt lokalt förankrad och varierad. Ute i landet var man väl medveten om de lokala och regionala makthavande, men det är tveksamt om man brydde sig så mycket om vad som beslutades i Stockholm. Införandet av nya påbud berodde på hur mycket de lokala tjänstemännen agerade, eftersom det inte fanns några andra medel att inplantera nymodigheter än dessa ämbetsmän, som inte kunde fullgöra sina uppgifter, om allmogen var alltför motspänstig. Därför fanns det goda möjligheter för lokalt sunt förnuft att göra sig gällande. Under 1900-talets senare hälft har det talats och skrivits mycket om behovet av utvidgad demokrati och lokalt inflytande, men samtidigt blir förvaltningen alltmer toppstyrd bl a genom de datoriserade administrativa systemen som vuxit fram sedan 1970-talet. Dessa nya hjälpmedel kräver en likformighet som det tidigare aldrig gått att pressa in befolkningen i.

Man kan göra en del obekväma iakttagelser utifrån arkiven och myndigheternas utveckling. Omorganisationer kommer och går, men nödvändiga verksamheter består. Arkivarier har aldrig varit vänner av omorganisation, eftersom det innebär merarbete för arkivens del och man i regel kan se att själva verksamheten påverkas ganska litet. Troligen skulle en och annan organisationskonsult behöva studera förvaltningshistoria för att få rätt perspektiv på sin verksamhet. Det finns nämligen inte så många varianter. Man centraliserar eller decentraliserar och man flyttar verksamheter mellan kommun, landsting och stat. Ytterst sällan är det någon verksamhet som helt försvinner, och det beror i så fall på att samhällsutvecklingen har givit lösningen på ett problem. Myndigheterna har sällan löst problem så att de kunnat avskaffa sig själva.

Jag har byggt på sammanställning av lätt tillgängliga uppgifter, inklusive många författningar, som redovisas i själva texten. Texten blir härigenom ganska tung, men jag har ändå försökt skriva så läsbart som möjligt. Jag har fått flera propåer om en mer tabellartad uppställning, men verkligheten är svår att få in i tabeller. De arkivskapande verksamhetsområdena och därmed myndigheterna är inte likformiga, och därför kan beskrivningen inte heller bli det. Min ambition har varit att så många som möjligt ska kunna använda texten utan att ha specialkunskaper om förvaltning och arkiv. Jag har försökt få med alla lokala speciella statliga arkivbildare. Härvid har jag fått god hjälp av många arkivarier vid landsarkiven och stadsarkiven i Stockholm, Göteborg och Malmö, och jag framför härmed ett allmänt tack för alla upplysningar.

För de statliga arkiven utgick jag från ett maskinskrivet register som utarbetades av arkivrådet Nils Nilsson i början av 1970-talet. För kommunala arkiv har jag använt Arkivregister för Stockholms län och kompletterat med några andra lokala register. Storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö har i flera fall haft säregna myndigheter och behandlas därför utförligt. Genom Cristina Wahlströms historik över Uppsalas kommunala förvaltning (1997) - som även ger många generella upplysningar om den kommunala utvecklingen - har det blivit en del Uppsalaexempel också. Stockholmsmyndigheterna är mycket speciella genom Överståthållaren, som var starkt dominerande i den kommunala förvaltningen likaväl som i den statliga. Min behandling av Stockholm grundas huvudsakligen på de tryckta kommunalkalendrarna, och för arkivtjänstemän i Stockholm ger de därför inte särskilt mycket. Men eftersom dessa kalendrar inte finns tillgängliga på arkivinstitutioner ute i landet, ansåg jag det lämpligt att få med ganska mycket om Stockholm.

Litteraturlistan är uppdelad efter kapitelrubrikerna, men en del litteraturhänvisningar finns inom parentes direkt i texten; det gäller särskilt uppgifter från kommunalkalendrar och uppslagsverk samt Arkivregister för Stockholms län. Många författningar finns redovisade i texten, men jag har inte gått igenom Svensk författningssamling från början till slut. Jag har inte haft möjlighet att utarbeta någon fullständig bibliografi över den förvaltningshistoriska litteraturen, men jag har tagit upp de skrifter jag utnyttjat och ibland även lämnat uppgifter för vidare studier. Krigsarkivets litteraturuppgifter har inarbetats i litteraturlistan.

Registret tar upp lokala och regionala arkivbildare. Centrala myndigheter förekommer i texten, men eftersom jag aldrig går in närmare på deras verksamhet, ansåg jag det vilseledande att ta med dem i registret. Några centrala myndigheter finns dock med i registret, men det beror då på att regionala organ senare tillkommit eller att det centrala organet starkt påverkat en regional/lokal utveckling.



Beata Losman