20. FATTIGVÅRD OCH SOCIALTJÄNST

1. Från hospital till fattigstuga

Kyrkan hade under medeltiden ett speciellt ansvar för fattiga men även enskilda människor var skyldiga att tänka på de fattiga. Det var en god gärning att hjälpa, och goda gärningar visade att man ångrat sina synder och ville bättra sig. Fattigdom betraktades inte som en skam, det var en olycka som liksom så mycket annat berodde av Guds vilja. Efter döden hade den rike mer att svara för än den fattige, därför att rikedomen gav mer möjligheter att göra gott och den som då inte tog tillvara denna möjlighet fick sona detta efter döden. Den fattige hade inte så många möjligheter att hjälpa andra och därmed mindre ansvar. Med 1500-talets reformation ändrades det medeltida tänkesättet, och rikedom började anses som ett tecken på Guds nåd. Fattigdom uppfattades då som ett personligt misslyckande, men det dröjde ännu ett par århundraden innan den sågs som ett samhällsproblem.

De äldsta inrättningarna för fattigvård, förutom de som fanns i anslutning till kloster och vallfartsorter, var hospital, som var en kombination av sjuk- och fattigvårdsinrättning (jfr 13.1). De finansierades redan under medeltiden av donationer, och efter reformationen kunde de fortsätta att existera genom hospitalshemman. Större städer och stiftsstäder hade hospital. Hospitalet i den nya staden Göteborg, som invigdes 1627, förvaltades av magistraten och hade alltså ingen kyrklig stiftelse i botten.

1624 års hospitalsförordning är landets första fattigvårdsförordning; alla icke arbetsföra skulle intagas på hospital, utom barn som skulle till barnhus, men barnhus inrättades först bara i Stockholm (se 33.1). Enligt 1626 års kansliordning skulle kungliga kansliet, som 1635 blev det centrala ämbetsverket kanslikollegium, ha överinseendet över hospital, tukthus och barnhus. Enligt 1642 års fattigvårdsförordning skulle i hospitalen intas fattiga och sjuka som saknade släktingar som kunde försörja dem och dessutom personer med smittosamma sjukdomar. Skara hade den typen av hospital på 1600-talet, vilket framgår av domkapitlets protokoll rörande intagning.

Stiftelsen Ulricae Eleonorae hospital uppförde 1686 det s k Drottninghuset i Stockholm för medellösa kvinnor (Stockholms kommunalkalender 1969 s 190). Stockholms stad var först med att inrätta fattighus. Vid Sabbatsberg byggdes 1751 ett fattighus för Stockholms Storkyrkoförsamling och där startades 1764 en brunnsinrättning, som fick brunnslasarett 1807 (kommunalkalendern 1969 s 214).

De fattiga som placerades på hospitalen var gamla, i synnerhet gamla ensamma kvinnor, sjuka och vanföra, eftersom alla som kunde arbeta fysiskt också gjorde det. Arbetsbrist var egentligen okänt i det gamla agrarsamhället, där det fanns mer tungt arbete att utföra än det fanns folk till det. Kopplingen mellan fattigvård och sjukvård var därför från början ganska naturlig. 1763 års hospitalsordning skilde fattigvården från hospitalen. Kroppssjukvården flyttades under senare delen av 1700-talet till lasaretten (se 13.1) och enbart sinnessjuka intogs på hospitalen.

Enligt förordning 1642 skulle varje församling inrätta en fattigstuga, och detta upprepades i 1686 års kyrkolag, men först under 1700-talet började fattigstugor inrättas i någon omfattning. De äldsta fattigstugorna, även kallade sockengård, låg nära kyrkan så att församlingsborna kunde medföra gåvor till de fattiga samtidigt som de besökte kyrkan. Det är först under 1800- och 1900-talen som fattighus och fattiggårdar, som från 1918 kallades ålderdomshem, byggdes avsides som om man skämdes för företeelsen.



2. Fattigvårdslagar 1788-1918

Många städer under 1700- och 1800-talen inrättade fattighus och fattigvårdsdirektion, men annars skulle fattigvården skötas av magistraten. Uppsala hade fattigvårdsdirektion i slutet av 1700-talet. Malmö tillsatte 1806 en fattigvårdsdirektion som låg direkt under Stadens Äldste, och var en "kommunal" verksamhet. Göteborgs kommunala fattigförsörjningsinrättning inrättades 1799. Uddevalla hade en liknande inrättning från omkring 1810. En del socknar på landet tillsatte också fattigvårdsdirektion, men i regel skötte sockenstämman det mesta av den löpande fattighjälpen.

Landsbygdsförsamlingarna dröjde med att inrätta fattighus, eftersom bönderna föredrog en kombination av inackorderings- och utackorderingsystem samt rotegång, som innebar att de fattiga gick eller skjutsades runt mellan gårdarna inom roten. Fattighus måste finansieras med avgifter, och man hade svårt att enas om taxeringen. De flesta fattiga fanns under 1800-talet i städerna, och de var ofta s k husfattiga, dvs de hade bostad men klarade inte försörjningen. Därför var det vanligare att ge hjälp med livsmedel och kläder samt litet pengar; det var bara i yttersta nödfall man placerade folk på fattighus. Men fattighus kunde också fungera som pensionärshem. En del av dem som bodde där hade med sig egna möbler. Fattighus och fattiggårdar spred sig långsamt från söder till norr. Jämtlands län fick sin första fattiggård i Östersund 1893. Men även på Hisingen intill Göteborg tillkom fattiggårdar eller försörjningshem först på 1890-talet. De drevs som jordbruk i kommunal regi.

Enligt 1847 års fattigvårdsförordning skulle fattigvårdsstyrelse inrättas i varje församling. Sockennämnden, som kunde inrättas från 1844 (jfr 6.1 och 26.2) kunde också fungera som fattigvårdsstyrelse. Sockenbo var berättigad till fattigvård efter att ha vistats tre år i socknen utan att uppbära fattigvård, och sockenstämman kunde inte längre vägra inflyttning, vilket den kunnat enligt 1788 års förordning, om man befarade att en gammal eller mindre arbetsför person skulle belasta fattigvården. Däremot kunde den vägra fattigvård, om vederbörande inte hade hemortsrätt. Tidigare hade man fått denna rätt genom mantals- och kyrkoskrivning (se 7.1, 3); långvariga tvister om kyrkoskrivning var ganska vanliga i början av 1800-talet. Den som blev kyrko- och mantalsskriven i socknen fick då rätt till fattigvård. Sådana tvister samt tvister mellan socknarna i fattigvårdsärenden gick till landshövdingen för beslut - en föregångare till den senare länsrätten - och kunde även gå upp till Kammarkollegium i Stockholm.

När de borgerliga kommunerna tillkom 1863, fick kommunalnämnden hand om fattigvården, om inte särskild fattigvårdsstyrelse tillsattes, och sådan blev inte obligatorisk förrän 1919. I små landsbygdskommuner var fattigvården kommunalnämndens största uppgift, och av gamla protokoll framgår att det inte bara var fråga om att passivt lindra den värsta nöden utan att mer konstruktiv hjälp också gavs.

1871 års fattigvårdslag skärpte bestämmelserna från 1847 och från den följande förordningen 1853 13/7, bl a genom att det inte längre gick att överklaga kommunalnämndens beslut om fattigvård. Enligt SFS 1871:33 § 46:2 kunde ett fattigvårdssamhälle, dvs en kommun, uppdra prövning av beslut i fattigvårdsärenden till en särskild nämnd, i stället för att kommunalstämma, stadsfullmäktige eller magistrat prövade beslutet. Om man ville inrätta sådan nämnd, skulle det anmälas till länsstyrelsen som kunde fastställa eller neka det. Denna nämnd kallades "samvetsnämnd", men arkiv från en sådan har inte påträffats. När överklaganderätten till länsstyrelsen återinfördes med 1918 års fattigvårdsordning, upphörde möjligheten att inrätta samvetsnämnd.

I Stockholm sköttes fattig- och hälsovård 1843-63 av de åtta församlingsnämnderna, som över sig hade en gemensam stadsnämnd. Fattigvårdsnämnden i Stockholm 1864-1956 omfattade hela staden, och under den fanns fattigvårdsstyrelser i de olika församlingarna. Dessutom har ordningsnämnder under fattigvårdsnämnden efterlämnat arkiv: Kungsholmen 1757-1932, Maria 1843-64 och Storkyrkoförsamlingen 1864-1931.

Under fattigvårdsstyrelse kunde finnas rotestyrelse och fattigvårdsföreståndare 1871-1918, tillsyningsman över bettlare (=tiggare) 1871-1956, distriktsstyrelse 1919-1956 och styrelser för olika anstalter och inrättningar. I Uppsala fanns en anstaltsnämnd från 1920. Fattighus och fattiggårdar kunde också ha egna styrelser och direktioner som blev arkivbildare. Detta gällde särskilt i de större städerna. Stockholm hade en särskild Fattigvårdsanstaltsstyrelse 1926-31 (Stockholms kommunalkalender 1969 s 213). I Göteborg fanns från 1918 Natthärbärgesnämnden, som drev ungkarlshotell från 1920, dvs erbjöd bostadslösa en sovplats (Göteborgs kommunalkalender 1957 s 315).

Fattigvårdsstyrelse blev inte obligatorisk förrän genom 1918:422; då fick fattigvårdsstyrelsen också hand om kommunala pensionstillskott (jfr 35.1). Fattighusen och fattiggårdarna bytte officiellt namn till ålderdomshem, men den beteckningen användes redan 1896 i Göteborg (kommunalkalendern 1936 s 213) och i Stockholm 1898 (Sthlms kommunalkalender 1969 s 213). Mindre kommuner gick ibland samman till fattigvårdsförbund, dvs kommunalförbund för att inrätta gemensamt ålderdomshem t ex Angarn-Vada-Össeby 1932-51, (senare Vallentuna kommun; Arkivregister för Stockholms län). Det beslutande organet i ett sådant kommunalförbund kallades fattigvårdsstämma. Ålderdomshem kan vara egen arkivbildare (t ex Sorunda i Arkivregister för Stockholms län).


3. Fattigvård blir socialhjälp

Fattigvårdsstyrelse kunde samtidigt vara nykterhetsnämnd, som införts från 1914 (se kap. 38) och var från 1937 socialregisterförare enligt SFS 1936:56. Från 1937 skulle i varje kommun föras ett register över hjälpverksamheten, dvs kommunen blev skyldig att dokumentera sin fattigvård. I landskommun med kommunalkontor kunde detta föra registret och då låg ansvaret på kommunalnämnden, annars var det fattigvårdsstyrelsen som hade ansvaret; från 1957 blev det socialnämnden.

När barnavårdsnämnd blev obligatorisk 1926 (se 33.6), kunde man tillsätta en tremannanämnd, som var en kombination av barnavårdsnämnd och fattigvårdsstyrelse. Den möjligheten fanns tills social centralnämnd infördes 1970. Tremannanämnd omtalas vid Allmänna barnhuset m fl inrättningar i Stockholm (Sthlms kommunalkalender 1969 s 323) men det är en annan slags nämnd.

Fattigvårdsstyrelsen kallades fattigvårdsnämnd även i andra städer än Stockholm, t ex Uppsala och Norrtälje, men även i Estuna (numera Norrtälje) hette det fattigvårdsnämnd 1919-51 (Arkivregister för Stockholms län). Från 1957 bytte man överallt namn till socialnämnd enligt 1956:2 Lag om socialhjälp. Fattigvårdsstyrelserna i Stockholms församlingar bytte namn till socialhjälpsstyrelser, som motsvarade social distriktsnämnd i andra större städer.

Beteckningen "social" i stället för fattig hade använts länge i storstäderna, där hjälpbehovet var stort i kristider. Under första världskriget fanns i Göteborg hjälpbyråer under arbetslöshetskommittén och understödsbyråer för arbetslösa. 1925 inrättade Göteborg en central socialbyrå med stadgar fastställda av stadsfullmäktige för att organisera samarbetet mellan välgörande privata stiftelser, Allmänna hjälpföreningen m fl. Centralbyrån hänvisade hjälpsökande till den instans som man bedömde kunde hjälpa bäst (Göteborgs kommunalkalender 1936 s 326).

Stockholm hade 1926-32 femton sociala distriktsbyråer. De inrättades när rotemansexpeditionerna upphörde 1926 (se 7.3) och skulle utfärda medellöshetsintyg för fri sjukvård; de lydde under sjukhusavgiftsdelegerade under hälsovårdsnämnden. Från 1933 övertogs uppgifterna av de nybildade fattigvårdsdistrikten. Socialbyråer fanns under Stockholms fattigvårdsnämnd från 1932, och beteckningen infördes i alla kommuner från 1957. Socialvårdsbyrå kunde ha egen styrelse som t ex i Danderyds kommun 1967-70 (Arkivregister för Stockholms län). Försvaret hade egen socialbyrå 1946-61 som fortsatte verksamheten efter värnpliktslånenämnd i varje län 1940-47 (Krigsarkivets beståndsöversikt 1 s 430, del 2 s 586 ff).


4. Försörjningsinrättningar och arbetshem/arbetshus

På 1700-talet inrättades efter utländsk förebild arbetshus i större städer för att ge praktisk utbildning och sysselsättning åt arbetslösa. På landsbygden fanns knappast arbetslösa, men en yngling som inte ville eller inte kunde arbeta i jord- eller skogsbruk eller någon annan verksamhet på orten kunde skickas till arbetshus i residensstaden. Arbetshus kunde kombineras med hospital; Karlskrona hade hospitals- och arbetsdirektion 1794-1806. 1813 28/5 utgick ett kungligt cirkulär till landshövdingarna om att försöka uppmuntra till inrättande av arbetsställen, dvs arbetshus. I Stockholm fanns flera arbetshus. Frivilliga arbetshuset på Söder i Katarina församling 1773-1844 fortsatte som Allmänna arbetshuset 1844-60 och som arbetsinrättning till 1925; från 1926 hette det vårdhemmet Högalid (Arkivregister för Stockholms län, Stockholms kommunalkalender 1969 s 190, 213). På norr fanns också ett frivilligt arbetshus 1797-1880. Uppsala hade ett arbetshus i mitten av 1800-talet.

Försörjningsinrättningar var anstalter för vård och inhysande av fattiga. Stockholm hade flera försörjningsinrättningar med olika klientel. Allmänna försörjningsinrättningen för kvinnor i Stockholm (=Grubbens) fanns 1860-1926 och ombildades 1926 till S:t Eriks sjukhus (Arkivregister för Stockholms län). Göteborg hade ett stort fattigförsörjnings- och arbetshus från 1855 (Göteborgs kommunalkalender 1957 s 268). 1888 stod den ännu större försörjningsinrättning som kallades sjuk- och vårdhemmet Gibraltar färdigt. Den låg under fattigvårdsstyrelsen och hade på 1930-talet 1.663 platser för sinnessjuka, kroppssjuka, tuberkulossjuka och en avdelning för försörjningshjon. Försörjningshem inrättades också på landet i slutet av 1800-talet.

Genom § 33 i 1918 års fattigvårdslag ålades landsting och stad som stod utanför landsting, dvs de större städerna, att inrätta särskilda arbetshem för i någon mån arbetsföra personer över 18 år, som behövde anstaltsvård men inte passade på ålderdomshem, försörjningshem eller vårdhem. På arbetshem placerades också försörjningspliktiga, som enligt § 71 i fattigvårdslagen förelagts arbete, dvs sådana som under 1800-talet placerats på arbetshus (till skillnad från tvångsarbetsanstalter där dömda placerades jfr 2.4).

Det skulle vara skilda arbetshem för män och kvinnor eller åtminstone helt skilda avdelningar. Arbetshem skulle ledas av en styrelse som beslutade om intagning, och det skulle finnas ett reglemente fastställt av Kunglig Maj:t (Göteborgs kommunalkalender 1936 s 197). 1929 fanns sju arbetshem för män och fem för kvinnor (Svensk uppslagsbok). Tillsyn utövades av Fattigvårdsinspektören, som var chef för den byrå vid socialstyrelsen som handlade fattig- och barnavårdsärenden. I Göteborg användes Gibraltars försörjningsinrättning som arbetshem för män från 1919, men från 1925 kunde staden också placera män på Erikstad i Dalsland, som drevs av Västergötlands, Bohusläns och Dalslands arbetshemsförbund. Kvinnor från Göteborg placerades på arbetshem i Herrljunga. Stockholm hade arbetshem för män i Ösbyholm (nuvarande Norrtälje kommun). KFUK drev arbetshem för kvinnor. Arbetshem kunde också fungera som alkoholistanstalt (jfr kap. 38). De avskaffades genom riksdagsbeslut 1964. Malmö hade arbetshem till 1964.


5. Statlig kontroll

Fattigvården var en kommunal angelägenhet, från början baserad på den gamla församlings- och sockenlojaliteten, då man självklart tog hand om "socknens barn" som råkat illa ut. Sockenlojaliteten höll emellertid inte inför 1800-talets utveckling. Arbetskraften blev rörligare och ju fler som levde av lönearbete utanför jordbruket desto större blev riskerna för fattigdom orsakad av arbetslöshet och inte bara av sjukdom eller ålderdom som det tidigare varit. Statens ingripande i fattigvården inskränkte sig först till lagar och förordningar om fattigvård. Statens fattigvårdsinspektör vid den från 1912 inrättade Socialstyrelsen tillkom genom 1918 års fattigvårdslag. Titeln ändrades genom 1924 års barnavårdslag till Statens inspektör för fattig- och barnavård, som ledde fattig- och barnavårdskonsulenternas arbete. Enligt fattigvårdslagen 1918:422 skulle länsstyrelsen övervaka att kommunerna skötte fattigvården enligt lagen. I den uppgiften skulle länsstyrelsen biträdas av en fattigvårdskonsulent. Enligt instruktion 1919:410 skulle fattigvårdskonsulent både biträda länsstyrelsen och hjälpa kommunerna med upplysningar och råd. Fattigvårdskonsulenten var alltså inte länsstyrelsetjänsteman utan lydde direkt under socialstyrelsen. När kommunal barnavårdsnämnd blev obligatorisk från 1926 (se 33.6), blev det i stället en fattig- och barnavårdskonsulent. Från början var det åtta distrikt (1918:803, 1919:307, 1945:510, 1969:719, 1970:556).

Genom instruktion 1953:550 ändrades titeln till socialvårdskonsulent. Socialvårdskonsulent hade då tillsyn över utbetalning av barnbidrag (från 1948) och mödrahjälp (1938-62 jfr 34.2). Vid vissa länsstyrelser fanns från 1953 en särskild socialsektion, men vid andra fanns i stället "sociala detaljen" inom allmänna sektionen, senare allmänna enheten. Enligt instruktion 1965:789 skulle socialvårdskonsulent inom sitt distrikt biträda länsstyrelsen vid handläggning av frågor rörande socialhjälp, barnavård och bidragsförskott, dvs utbetalning av underhållsbidrag till ensamstående mödrar, när fäderna inte betalade.

Utredningen SOU 1963:30 eftersträvade en bättre samordning av den statliga tillsynen inom det sociala området. Från november 1970 startade försöksverksamhet med integrerade socialkonsulentgrupper, dvs socialvårdskonsulent, barnavårdskonsulent (som var länsstyrelsetjänsteman) och nykterhetsvårdskonsulent (som biträdde länsnykterhetsnämnden). Socialvårdskonsulenten ledde arbetet inom socialkonsulentgruppen. Försöksverksamheten avslutades i maj 1975 och därefter skulle verksamheten samordnas i alla län enligt SFS 1975:81. Från 1981-07-01 inordnades socialkonsulenternas verksamhet i länsstyrelsens allmänna enhet - i Stockholm i förvaltningsavdelningens socialenhet. Instruktionerna för barnavårds- och socialvårdskonsulenterna upphävdes genom SFS 1981:622.

Denna utveckling är parallell till förändringen inom kommunerna, där social centralnämnd från 1970 ersatte barnavårds- nykterhets- och socialnämnd. Enligt socialtjänstlagen 1982 kallades denna nämnd bara socialnämnd. Socialnämnden ska även vara krigshjälpsnämnd, om inte särskild sådan nämnd tillsätts; enligt 1964:47 och 1991:1665 ska i varje kommun finnas en krigshjälpsnämnd för att ge hjälp till dem som lidit skada p g a krig eller krigsfara. I större kommuner delades socialnämnden i sociala distriktsnämnder. I de kommuner som infört kommundelsnämnder under 1990-talet har socialnämnden upphört; kommundelsnämnd eller stadsdelsnämnd har motsvarande uppgifter.

6. Utbildning

För den gamla kommunala fattigvården krävdes ingen speciell utbildning. Det är först när den statliga kontrollen införs som utbildning blir aktuell. Den första socionomutbildningen inrättades i Stockholm 1921 och utvecklades till Socialpedagogiska Institutet. Utbildning i Göteborg tillkom 1944, i Lund 1947 och Umeå 1962. Dessa Socialinstitut hade kommunal huvudman. 1963 förstatligades socialinstituten och döptes om till socialhögskolor. Socialhögskola inrättades i Örebro 1976 och Östersund 1971.

1/7 1977 blev socialhögskolorna institutioner inom ortens högskola eller universitet. Ny utbildningsplan infördes liksom profilämnet Socialt arbete, som skulle vara tvärvetenskapligt, åtgärdsinriktat och forskningsanknutet. Forskarutbildning startade 1979 och Göteborg fick landets första professur i socialt arbete. Forskningsprojekt bedrevs med stöd från Delegationen för social forskning. Liknande forskningsorganisation inrättades i Stockholm, Lund och Umeå.